Oleh: Novel Abdul Gofur *

“EPR membutuhkan tata kelola, bukan sekadar regulasi. Sebab hanya tata kelola yang baik yang mampu memastikan regulator mengatur, administrator bekerja, pengawas mengawasi, dan produsen benar-benar bertanggung jawab.”

Hampir dua puluh tahun semenjak Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2008 (UU 18/2008) tentang Pengelolaan Sampah disahkan, kinerja pengelolaan sampah Indonesia belum banyak berubah. Timbulan sampah terus meningkat seiring pertumbuhan penduduk, urbanisasi, dan pola konsumsi masyarakat. Namun praktik sehari-hari pengelolaan sampah di Indonesia masih didominasi oleh kegiatan Kumpul Angkut Buang (KAB). Kegiatan ini bertumpu pada orientasi pada layanan hulu semata, lebih tepatnya mengandalkan Tempat Pemrosesan Akhir (TPA) untuk mengangkut/membuang sampah. Kenyataannya, banyak sekali di berbagai daerah kalau TPA sudah semakin mendekati kapasitas maksimum, rumornya pada tahun 2028 semua TPA yang ada di kabupaten dan kota akan tidak bisa lagi menampung sampah.

Sementara itu, kegiatan pengumpulan, pemilahan, pengangkutan, hingga pengolahan sampah pascakonsumsi di Indonesia hingga saat ini masih didominasi oleh pemerintah daerah bersama berbagai “operator” pengelolaan sampah non pemerintah (BUMDes, bank sampah, KSM TPS3R, berbagai inisiatif masyarakat, dan operator swasta). Peran produsen dalam rantai pengelolaan pascakonsumsi tersebut masih amat terbatas, dan belum terintegrasi secara sistematis, khususnya dalam mendukung pembiayaan, pengumpulan kembali (take-back), pemilahan, maupun pengembangan pasar bagi material hasil daur ulang.

Kondisi ini sangat amat disayangkan, padahal sebetulnya UU 18/2008 serta Peraturan Pemerintah Nomor 81 Tahun 2012 (PP 81/2012) tentang Sampah Rumah Tangga dan Sejenis Sampah Rumah Tangga, sejak awal telah mengamanatkan kalau produsen menjadi salah satu aktor utama bertanggung jawab terhadap pengelolaan kemasan dan/atau barang paska konsumsi melalui konsep Extended Producer’s Responsibility (EPR). Kenyataannya, amanat tersebut lebih banyak berhenti pada tataran normatif semata daripada menjadi praktik yang benar-benar mengubah sistem pengelolaan sampah di Indonesia umumnya, dan khususnya menjadi praktik pengelolaan kemasan pascakonsumsi yang melibatkan produsen secara nyata melalui mekanisme mekanisme EPR.

Arsitektur Tatakelola EPR

Di sinilah peran strategis EPR ditempatkan. EPR bukan semata pemenuhan kewajiban administrasi yaitu penyusunan roadmap / pelaporan tahunan. EPR merupakan mekanisme untuk mengoreksi kegagalan pasar (market failure) dengan memastikan bahwa biaya lingkungan dari suatu produk ikut diperhitungkan dalam siklus bisnisnya. Selain itu, EPR juga harus dikelola oleh rangkaian / sistem tatakelola yang melibatkan berbagai aktor mulai dari pemerintah sebagai regulator, produsen sebagai pihak yang memenuhi kewajiban, organisasi tanggung jawab produsen (Packaging Recovery Organization/PRO), operator pengumpulan dan sistem daur ulang, hingga mekanisme pengawasan. Oleh karena itu, keberhasilan EPR sangat ditentukan oleh bagaimana tata kelola kelembagaan tersebut dirancang.

Namun demikian, pemerintah juga harus berani mengakui bahwa implementasi EPR tidak akan berhasil apabila tata kelolanya masih kabur. Salah satu keberhasilan tanggung jawab produsen terhadap kemasan paska konsumsi adalah desain tatakelola kelembagaan yang mampu memastikan seluruh kewajiban tersebut berjalan secara transparan, akuntabel, dan efektif. Menurut penulis serta merujuk pada praktik internasional,  sistem EPR umumnya dibangun di atas tiga fungsi utama, yaitu fungsi regulator yang menetapkan kebijakan, fungsi administrator yang menjalankan operasional sehari-hari, serta fungsi supervisi / pengawasan yang memastikan seluruh sistem berjalan secara akuntabel/

  1. Fungsi regulasi/regulator diampu oleh Kementerian/Direktorat yang menangani pengurangan sampah;
  2. Fungsi administrasi/teknis diampu oleh Unit/Lembaga Teknis di Kementerian/Direktorat; dan
  3. Fungsi supervisi/pengawasan diampu oleh perwakilan unsur Pemerintah, Pemerintah Daerah, Asosiasi, Produsen, Pelaku Daur Ulang, LSM serta Akademisi.

Tiga fungsi ini harus secara tegas memisahkan perannya masing-masing, kalau tidak (1 fungsi memainkan dua bahkan tiga peran) akan terjadi potensi tumpang tindih kewenangan yang justru dapat memperlambat implementasi di lapangan. Tiga fungsi ini harus ada di level nasional dan tidak beroperasi/berkedudukan di daerah atau berada di Pemerintah Daerah. Untuk itu, apabila ada rencana untuk melibatkan peran Pemerintah Daerah dalam supervisi pelaksanaan EPR di daerah kurang tepat, meskipun menurut UU 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah, Pemerintah Daerah memang bertanggung jawab untuk penyediaan layanan publik persampahan.

Peran pemerintah daerah seharusnya sebagai mitra, fasilitator (memfasilitasi kerja sama dengan operator lokal), dan penyedia ekosistem yang mendukung (enabler), bukan sebagai pelaksana utama kewajiban produsen. Karena pada prinsipnya, pelaksanaan rezim EPR itu menjadi tanggung jawab produsen yang dikelola secara nasional dan menempatkan peran Pemerintah Daerah untuk supervisi pelaksanaan EPR di daerah justru dapat berpotensi tumpang tindih kewenangan serta memperbesar beban / urusan pemerintah daerah.

Regulator Tidak Boleh Menjadi Operator

Persoalan berikutnya bukan hanya apakah Indonesia telah memiliki regulasi EPR, tetapi apakah sistem kelembagaannya telah dirancang untuk menjalankan regulasi tersebut secara efektif. Pengalaman berbagai negara menunjukkan bahwa keberhasilan EPR tidak hanya ditentukan oleh besarnya target pengurangan sampah atau besarnya iuran produsen, tetapi juga oleh kejelasan pembagian fungsi antara regulator, administrator, dan pengawas. Ketiga fungsi ini harus saling melengkapi, namun tidak boleh melebur menjadi satu. Ketika regulator sekaligus menjadi pelaksana administrasi dan pengawas, maka sistem kehilangan mekanisme checks and balances yang menjadi prinsip dasar tata kelola pemerintahan yang baik.

Dalam konteks Indonesia, menurut penulis, fungsi regulator sudah semestinya tetap berada pada Kementerian Lingkungan Hidup melalui Direktorat Pengurangan Sampah dan Pengembangan Ekonomi Sirkular, Kedeputian PSLB3 sebagai representasi Pemerintah Pusat. Fungsi ini bersifat strategis, yaitu menetapkan arah kebijakan nasional, menetapkan target EPR, menetapkan standar dan pedoman, memberikan pengakuan (rekognisi) terhadap PRO, menetapkan mekanisme eco-modulation, menjatuhkan sanksi administratif, serta melakukan evaluasi kebijakan secara nasional. Dengan kata lain, regulator harus fokus pada “mengatur dan mengambil keputusan”, bukan mengurus pekerjaan administratif sehari-hari.

Tanpa Unit Administrator (Teknis), Regulasi Hanya Akan Menjadi Dokumen

Yang justru masih menjadi titik lemah adalah belum adanya administrator nasional yang secara khusus mengelola operasional sistem EPR. Saat ini, berbagai fungsi pelaksanaan EPR di tingkat nasional/Pemerintah, yaitu seperti sistem registrasi PRO, registrasi produsen, pengelolaan basis data, sistem manifest, pelaporan, verifikasi administrasi, monitoring kepatuhan, hingga pengelolaan sistem informasi masih cenderung dilekatkan kepada Kementerian atau direktorat-regulator. Padahal pekerjaan-pekerjaan tersebut merupakan fungsi administratif yang bersifat harian, teknis, dan berkelanjutan dan seharusnya dilakukan oleh unit/lembaga teknis untuk mengurusnya.

Oleh karena itu, sudah saatnya Pemerintah harus mempertimbangkan pembentukan Unit Pelaksana Teknis (UPT) di tingkat nasional yang secara khusus menjalankan operasional EPR. UPT ini bukan regulator baru, melainkan “mesin administrasi” yang bekerja atas nama Menteri. Fungsi utamanya meliputi registrasi, pengelolaa dan pemutakhiran data PRO, pengelolaan sistem informasi EPR, verifikasi administratif terhadap laporan PRO dan produsen, penyelenggaran audit independen, pengelolaan basis data nasional, hingga penyusunan rekomendasi teknis kepada Menteri terkait pemberian rekognisi, pembinaan, serta sanksi. Dengan demikian, keputusan tetap berada di tangan Menteri, tetapi didukung oleh mesin pengelola teknis administrasi yang profesional dan berkesinambungan.

Dewan Pengawas Sebagai Penyeimbang

Di sisi lain, sistem ini juga memerlukan fungsi supervisi yang independen. Dewan Pengawas tidak boleh dipandang sebagai pelengkap organisasi semata. Perannya justru menjadi penjaga integritas sistem EPR. Dewan ini sebaiknya terdiri dari unsur Pemerintah, Pemerintah Daerah, asosiasi produsen, produsen, pelaku daur ulang, akademisi, organisasi masyarakat sipil, dan profesional independen. Komposisi multipihak tersebut penting agar pengawasan tidak hanya berorientasi pada kepatuhan administratif, tetapi juga mampu memastikan bahwa dana EPR benar-benar dialokasikan untuk meningkatkan pengumpulan, pemilahan, dan daur ulang, serta tidak menimbulkan konflik kepentingan.

Jangan Mengulang Kesalahan yang Sama

Saat ini, sepengetahuan penulis, Kementerian Lingkungan Hidup sedang melakukan revisi Peraturan Menteri Lingkungan Hidup Nomor 75 Tahun 2019 (PermenLHK P.75/2019) tentang Peta Jalan Produsen. Harapannya, ketiga fungsi tersebut terrefleksikan di dalam pembahasan draft revisi Permen 75 tersebut. Jangan sampai revisi ini hanya menambah kewajiban baru tanpa membangun kelembagaan / tatakelola mekanisme EPR. Apabila ini terjadi, Indonesia berisiko mengulang pengalaman enam tahun terakhir: regulasi tersedia, target ditetapkan, tetapi implementasi berjalan lambat. Untuk itu, tujuan revisi Permen 75/2019 ini, seyogyanya tidak hanya memperkuat kewajiban produsen, tetapi juga membangun arsitektur kelembagaan EPR nasional yang jelas, profesional, dan akuntabel.

–##–

* Novel Abdul Gofur adalah konsultan Tata Kelola dan Ekonomi Sirkular