Oleh: Jalal

Pada Desember 2025, pejabat Indonesia secara diam-diam mengakui apa yang sudah lama ditakutkan para pegiat iklim: rencana pensiun dini Pembangkit Listrik Tenaga Uap Cirebon-1 di Jawa Barat, proyek percontohan unggulan dari kesepakatan pembiayaan iklim internasional, kemungkinan besar tidak akan terlaksana sama sekali. Kabar itu datang tanpa keributan, utamanya dalam bentuk kata-kata yang terdengar seperti dalih sekenanya.

Saya yang masih sangat ingat suasana gegap gempita di Nusa Dua ketika Just Energy Transition Partnership (JETP) diumumkan pada November 2022 tidaklah terkejut.  Benak skeptis saya ketika itu juga sudah meragukan keberhasilan JETP, dan sempat menuangkannya dalam beberapa tulisan.  Tapi, bagaimanapun, saya berdoa agar saya salah. Sama dengan banyak pendukung keberlanjutan di negeri ini, dan juga di banyak negara lain, tak ada yang menginginkan kemitraan itu gagal.

Cirebon-1 seharusnya menjadi kasus yang paling mudah. Ia didukung dana besar, direstui komunitas internasional, didukung secara politis. Namun jika proyek ini saja gagal, apa artinya bagi 49 gigawatt kapasitas pembangkit batubara lain yang masih beroperasi di seluruh Indonesia?  Jawabannya, yang muncul dari dua studi ilmiah yang diterbitkan pada bulan Mei 2026, sangat mengkhawatirkan: transisi energi Indonesia tidak sekadar kekurangan dana. Ia salah dikonfigurasi secara struktural, institusional, dan finansial, sehingga perbaikan yang dibutuhkan jauh lebih mendasar dari apa pun yang saat ini tersedia.

Taruhannya jauh melampaui lebih dari 280 juta rakyat Indonesia yang hidup menanggung akibatnya. Indonesia adalah emiter karbon terbesar keenam di dunia dan eksportir batubara terbesar. Pilihan-pilihan energinya berpengaruh di seluruh pasar komoditas global, geopolitik regional, dan akuntansi iklim internasional. International Energy Agency (IEA) telah menegaskan bahwa tidak ada jalur menuju net-zero global yang kredibel tanpa penghentian batubara Indonesia yang dramatis dan dipercepat. Namun NDC kedua Indonesia, yang diserahkan akhir 2025 lalu, justru memproyeksikan kenaikan emisi sebesar 30 persen pada 2030 dibandingkan 2019. Entah di mana, tetapi jelas ada sesuatu yang mendasar yang membuat Indonesia terus mengingkari apa yang seharusnya.

Kegagalan Pengaturan Kelembagaan

Sebuah studi karya Indri Dwi Apriliyanti, Diwangkara Bagus Nugraha, dan Indra Overland, Explaining Indonesia’s Failed Energy Transition: Mapping Power and Support for Decarbonization among Government Institutions and Actors yang diterbitkan lewat jurnal Energy Research & Social Science, mengidentifikasi apa ‘sesuatu’ itu. Berpijak pada 59 wawancara mendalam dengan pejabat senior di berbagai kementerian, badan regulasi, BUMN, dan lembaga legislatif, yang dilakukan selama hampir dua tahun, para penulisnya memetakan lanskap dekarbonisasi Indonesia dengan presisi yang luar biasa. Yang mereka temukan adalah paradoks institusional yang mendalam: kekuasaan dan komitmen iklim berbanding terbalik.

Aktor-aktor yang memiliki otoritas untuk membentuk kebijakan—terutama kepresidenan, Kementerian ESDM, Kementerian Keuangan, kementerian koordinator ekonomi, dan PLN—cenderung menolak dekarbonisasi atau bersikap pragmatis sempit, hanya mendukung transisi ketika selaras dengan prioritas pertumbuhan, fiskal, atau investasi. Sebaliknya, aktor-aktor yang cenderung mendukung ambisi iklim—yaitu Bappenas, Kementerian Lingkungan Hidup, Dewan Energi Nasional—justru tidak memiliki daya ungkit institusional untuk mendorong perubahan.

Studi ini mengidentifikasi tiga mekanisme yang secara aktif mereproduksi ketergantungan pada batubara. Pertama, instrumentalisasi kebijakan yang strategis: penggunaan langkah-langkah bernuansa iklim dengan cara yang diam-diam memertahankan dominasi bahan bakar fosil. Program co-firing biomassa Indonesia, misalnya, mencampur pelet kayu dengan batubara di pembangkit yang sudah ada sehingga memerpanjang umur operasionalnya alih-alih memercepat penutupan. Sementara, tender energi terbarukan diumumkan, lalu ditelantarkan. Kedua, pengamanan simbolis: janji-janji besar yang oleh pejabat sendiri digambarkan sebagai aspirasional, bukan mengikat, tak didukung anggaran apalagi penegakan hukum yang serius. Ketiga, penggunaan strategis dari veto points: PLN, Kementerian Keuangan, dan kementerian-kementerian ekonomi yang kuat secara rutin memblokir atau melemahkan legislasi yang benar-benar akan memajukan transisi, termasuk menggugurkan ketentuan wheeling listrik dari rancangan undang-undang energi yang seharusnya memungkinkan produsen swasta bersaing dengan monopoli negara.

Di balik ketiga mekanisme ini terdapat fitur struktural dari ekonomi politik Indonesia yang dinyatakan dengan tegas oleh studi ini: elite bisnis telah masuk ke jabatan politik formal. Batas antara kepentingan korporat dan kebijakan negara bukan sekadar kabur. Pada domain-domain penting, batas itu telah runtuh. Penunjukan pengusaha Bahlil Lahadalia sebagai Menteri ESDM, dan Hashim Djojohadikusumo  sebagai Utusan Khusus Iklim, bukanlah anomali. Mereka hanyalah dua dari sekian banyak gejala dari apa yang para pakar politik sebagai evolusi Indonesia menjadi negara oligarki patrimonial.

Kegagalan yang Menohok JETP

Jika studi pertama mengungkap kegagalan dari dalam, analisis oleh Freddie Daley dan Charles Lawrie, Country Platforms and Constrained States: the Indonesian JET-P and the Twilight of De-risking yang diterbitkan dalam New Political Economy, mengungkap kegagalan dari luar. Subjek langsungnya adalah JETP, sebuah kesepakatan internasional senilai USD21,4 miliar yang melibatkan sepuluh negara donor, bank pembangunan multilateral, dan jaringan keuangan swasta bernama Glasgow Financial Alliance for Net Zero (GFANZ), yang dirancang untuk mendanai penghentian batubara Indonesia dan peningkatan energi terbarukan—dan digadang-gadang sebagai salah satu inisiatif transisi energi terpenting di dunia. Angka besarnya memang menggoda. Tapi kenyataannya tidak demikian.

Per Maret 2025, Indonesia baru menerima USD1,1 miliar dari komitmen lebih dari 21 miliar dolar tersebut. Dana hibah—satu-satunya instrumen yang tidak menimbulkan kewajiban pengembalian bagi negara—hanya menyumbang 2,6% dari total yang dijanjikan. Sebagian besar datang sebagai utang: pinjaman konsesional dan non-konsesional, jaminan, serta kewajiban yang menanamkan obligasi pembayaran kembali ke dalam posisi fiskal Indonesia. Yang lebih penting diperhatikan lagi: rencana investasi strategis JETP sendiri memerkirakan bahwa transisi penuh membutuhkan USD97,3 miliar pada 2030. Jadi, sekalipun seluruh dana yang dijanjikan JETP langsung dicairkan hari ini, jumlah itu hanya menutup sekitar seperlima dari kebutuhan yang telah diidentifikasi.

Para penulis membingkai kegagalan ini melalui apa yang oleh ekonom Daniela Gabor disebut Wall Street Consensus, yaitu doktrin bahwa infrastruktur negara berkembang harus dibiayai dengan cara de-risking aset bagi modal privat, bukan melalui investasi publik langsung. Dalam praktik, ini berarti negara Indonesia diharapkan menanggung risiko transisi energi sementara imbal hasilnya mengalir ke lembaga-lembaga keuangan yang berbasis di negara-negara maju. Ini juga berarti logika JETP secara implisit menuntut unbundling dan privatisasi PLN.  Ini adalah jenis gangguan struktural yang akan ditentang habis-habisan oleh elite yang berkuasa. Negara diminta membayar dua kali: sekali untuk menonaktifkan aset batubara, dan sekali lagi untuk membeli kembali listrik dari pembangkit yang baru diprivatisasi dengan tarif komersial. Mekanisme ini memang tidak pernah akan popular di Jakarta, atau di kota-kota manapun di Indonesia.

Terbelenggu dari Dalam dan Luar

Kedua studi, jika kita baca secara bersama-sama, menyatakan dakwaan ganda: transisi Indonesia diblokir dari atas oleh ekonomi politik yang menyandera negara, dan dikekang dari luar oleh arsitektur keuangan yang sebetulnya melayani kreditur, bukan iklim. Namun, kabar baik yang bisa saya tarik, kedua penelitian ini juga menunjukkan apa yang sesungguhnya akan berhasil.

Indonesia memerlukan reformasi institusional yang mendistribusikan ulang kekuasaan ke arah aktor-aktor yang berorientasi iklim. Ini berarti meningkatkan otoritas Bappenas dan Kementerian Lingkungan Hidup dengan mandat lintas-sektor yang mengikat, bukan sekadar fungsi penasihat, dan mengganti sistem perencanaan energi tahunan yang sarat kepentingan politis dengan target yang mengikat secara hukum dan dimonitor secara independen. Ini juga berarti secara tegas menangani konflik kepentingan yang merajalela: mereka yang bertanggung jawab atas kebijakan energi tidak boleh merangkap posisi di industri yang mereka regulasi.

PLN harus ditransformasi, bukan diprivatisasi. Sektor kelistrikan yang dipandu negara di Vietnam— yang memasang 20 gigawatt angin dan surya antara 2017 dan 2021 tanpa bergantung pada investasi asing langsung yang mahal—menawarkan model yang jauh lebih relevan daripada resep de-risking. PLN yang telah diperkuat dan direstrukturisasi, dibebaskan dari subsidi harga batubara yang saat ini membuatnya tidak perlu bersaing dengan energi terbarukan, dan didukung pembiayaan publik yang memadai, mampu mendorong transisi dalam skala yang tidak dapat ditandingi oleh koalisi swasta mana pun.

Secara internasional, pembiayaan iklim untuk Indonesia perlu dirancang ulang di sekitar transfer sumberdaya yang nyata, bukan malahan akumulasi utang. Ini memerlukan peningkatan dramatis dalam dana hibah, debt-for-climate swaps yang sungguh-sungguh membatalkan kewajiban pembayaran, dan kerangka kondisionalitas yang membangun, bukan malahan mengikis, kapasitas negara. Kesenjangan sebesar USD77 miliar antara yang dijanjikan dan yang dibutuhkan tidak dapat dijembatani oleh sekadar instrumen blended finance yang terbukti gagal menarik modal institusional. Investasi publik langsung bukanlah preferensi ideologis. Berdasarkan bukti-bukti yang ada, ia adalah keniscayaan empiris.

Kegagalan pensiun dini Cirebon-1 adalah, dalam satu pengertian, peristiwa kecil belaka. Satu pembangkit listrik, satu negosiasi yang mandek, dan satu catatan kaki dalam lanskap kebijakan yang sangat luas. Namun sebagaimana ditunjukkan kedua studi ini dengan gamblang, ia juga merupakan simbol yang tepat dari kegagalan yang jauh lebih besar, yaitu kegagalan ekonomi politik Indonesia untuk memerintah demi kepentingan masa depannya sendiri, dan kegagalan komunitas internasional untuk menawarkan instrumen yang sepadan dengan tantangan yang dihadapi Indonesia. Jebakan batubara Indonesia jelas tidak akan bisa diselesaikan dalam semalam. Tetapi syarat pertama untuk meloloskan diri dari jebakan itu, menurut hemat saya, adalah menerima gambaran yang jujur tentang seberapa dalam ia menancap di dalam kebijakan, program dan anggaran negeri ini.

–##–