Oleh: Paul Butarbutar *

Sudah sejak beberapa bulan ini Pemerintah mengkomunikasikan tentang penerapan perdagangan karbon di Indonesia. Ada 2 hal yang dikomunikasikan, pertama, Indonesia sebagai penjual carbon credit ke negara-negara yang membutuhkan, dan kedua, perdagangan karbon untuk memenuhi target penurunan emisi gas rumah kaca (GRK) Indonesia sebagai bagian dari komitmen Indonesia untuk menurunkan emisi GRK global.

Di sisi lain, ada anggapan dari beberapa pihak bahwa telah terjadi perdagangan karbon yang melibatkan pelaku usaha dalam negeri dan pihak internasional dalam jumlah triliunan rupiah tetapi Pemerintah tidak mendapatkan manfaat apa-apa.

Ketersediaan informasi dan kesamaan pemahaman mengenai isu ini perlu disampaikan untuk memastikan kebijakan yang diambil oleh Pemerintah sejalan dengan kaidah yang telah berjalan, terutama terkait dengan komitmen Indonesia secara internasional.

Apa itu perdagangan karbon?

Sebelum masuk ke pembahasan topik, perlu kita mengerti terlebih dahulu tentang perdagangan karbon. Perdagangan karbon merupakan perdagangan ijin melepaskan emisi GRK (perdagangan ijin emisi) atau perdagangan kredit karbon (perdagangan sertifikat yang dihasilkan dari kegiatan penurunan emisi GRK, yang dikenal sebagai kegiatan mitigasi emisi GRK).

Ijin emisi atau kredit karbon yang dibeli akan digunakan untuk memenuhi kewajiban penurunan emisi GRK yang dibebankan oleh Pemerintah Indonesia kepada pembeli, sebagai pengganti dari kegiatan penurunan emisi GRK yang seharusnya dilakukan oleh Pemerintah Indonesia untuk memenuhi target NDC Indonesia. Perdagangan karbon merupakan salah satu opsi kebijakan yang dapat diterapkan untuk menurunkan emisi GRK yang diterapkan oleh satu negara (Lihat Gambar).

Ada opsi lain yang dapat dilakukan Pemerintah untuk menurunkan emisi GRK, misalnya melalui mekanisme pengaturan/perijinan (command & control), penerapan pajak karbon, melalui investasi langsung oleh Pemerintah yang berdampak secara langsung terhadap penurunan emisi GRK, seperti halnya pembangunan sistem transportasi massal, ataupun opsi lain yang merupakan kombinasi dari opsi-opsi yang ada.

Pemerintah dapat menerapkan opsi yang berbeda untuk masing-masing sektor. Misalnya, perdagangan emisi pada sektor pembangkitan listrik maupun sektor industri; pajak atau cukai karbon atas penjualan bahan bakar transportasi berbasis fosil; mekanisme pengaturan/perijinan pada sektor kehutanan; atau kombinasi dari berbagai opsi kebijakan tersebut.

Pengalaman Indonesia dalam perdagangan sertifikat

Indonesia telah memiliki pengalaman dalam perdagangan kredit karbon (istilah ini digunakan untuk membedakan dengan perdagangan emisi) melalui Mekanisme Pembangunan Bersih (Clean Development Mechanism – CDM) sebagai bagian dari Protokol Kyoto. Sudah lebih dari 140 proyek penurunan emisi di Indonesia yang terdaftar di CDM Executive Board (CDMEB) dan sebagian dari proyek-proyek tersebut berhasil dibangun, mendapatkan serta menjual kredit karbon berupa penurunan emisi tersertifikasi (Certified Emission Reduction – CER).

CER dibeli oleh perusahaan-perusahaan, terutama di Eropa, yang memiliki kewajiban untuk menurunkan emisi GRK digunakan untuk menggantikan pembelian ijin emisi di negara-negara Eropa, karena harga CER pada saat itu lebih rendah dari harga ijin emisi. Namun, sebagian besar dari proyek-proyek tersebut saat ini terpaksa berhenti beroperasi atau berjalan tanpa melakukan verifikasi untuk mendapatkan CER mengingat harga CER yang sangat rendah, hanya sekitar 0,2 EUR/CER (bandingkan dengan harga CER yang mencapai puncaknya > 25 EUR/CER antara tahun 2008-2011), karena biaya verifikasi dan biaya operasi sudah lebih tinggi dari hasil penjualan CER.

Selain perdagangan CER, beberapa perusahaan Indonesia juga berhasil mendaftarkan proyek penurunan emisi GRK menggunakan standar VCS (Verified Carbon Standard) atau standar lainnya dan mendapatkan penurunan emisi terverifikasi (verified emission reduction – VER).

Contoh proyek yang telah terdaftar menggunakan VCS dan berhasil menjual VER adalah PLTA Musi milik PT PLN dan proyek restorasi gambut milik PT Rimba Raya Conservation. VER ini diperdagangkan di pasar karbon sukarela. Pembelian VER oleh berbagai perusahaan didorong oleh rasa tanggungjawab perusahaan untuk berkontribusi atau menunjukkan leadership meskipun tidak memiliki kewajiban penurunan emisi GRK.

Beberapa perusahaan atau organisasi yang aktif membeli VER di antaranya: Danone, Google, FIFA, dan lain-lain. Oleh karena itu, biasanya perusahaan akan sangat hati-hati dalam membeli VER.

Pada umumnya perusahaan akan membeli VER dari proyek yang memiliki dampak keberlanjutan yang baik, khususnya memiliki dampak lingkungan dan dampak sosial yang baik. Sehubungan dengan hal tersebut, harga VER sangat bervariasi, tidak ada standar harga yang khusus, sangat tergantung pada persepsi pembeli terhadap proyek asal dari VER. Saat ini, VER yang berasal dari proyek kehutanan menikmati harga paling tinggi, antara US$ 5 – US$ 10 untuk setiap VER, tergantung pada volume pembelian (harga tersebut adalah harga beli oleh pembeli akhir).

Pembeli CER atau VER yang berasal dari proyek di Indonesia terdiri dari berbagai pihak, di antaranya:

  • Pembeli langsung yang akan menggunakan CER untuk menggantikan kewajiban penurunan emisi GRK-nya, atau menggunakan VER untuk menggantikan emisi GRK yang dikeluarkan dalam operasi (tanpa ada kewajiban) atau untuk menunjukkan climate leadership dari perusahaannya;
  • Pembeli yang menggunakan CER dan VER sebagai asset untuk diperjualbelikan di pasar karbon;
  • Pembeli yang mendapatkan CER atau VER melalui investasi langsung di kegiatan mitigasi emisi GRK;
  • Lembaga pendanaan internasional yang menyediakan pinjaman untuk investasi dan mendapatkan CER sebagai persyaratan penyediaan pinjaman;
  • Perwakilan negara yang membeli CER untuk memenuhi kewajiban negaranya; dan
  • Broker yang berfungsi untuk mempertemukan pembeli dan pemilik proyek sebagai penjual CER dan VER.

Perdagangan karbon untuk memenuhi target NDC Indonesia

Salah satu kunci utama untuk memenuhi target NDC (Nationally Determined Contributions/target pengurangan emisi GRK di bawah skema UNFCCC – Red) Indonesia adalah melalui keterlibatan pelaku usaha dan pelaku non-pemerintah (atau disebut juga Non-state Actor – NSA), baik secara wajib maupun secara sukarela.

NSA yang berkontribusi terhadap emisi GRK Indonesia dengan batas emisi tertentu, wajib melakukan penurunan emisi GRK, sementara NSA lainnya yang tidak memiliki kewajiban dapat berkontribusi melalui kegiatan penurunan emisi GRK secara sukarela, misalnya membangun pembangkit listrik berbasis energi terbarukan, konservasi hutan, maupun kegiatan lain yang berpotensi menurunkan emisi GRK.

Untuk memenuhi kewajibannya, NSA dapat membeli ijin emisi yang diterbitkan Pemerintah atau kredit karbon yang dihasilkan dari kegiatan penurunan emisi GRK oleh NSA lain, untuk menggantikan kewajiban penurunan emisi GRK.  Setiap penurunan emisi GRK yang dihasilkan di Indonesia harus didaftarkan di Sistem Registrasi Nasional (SRN).

Pemenuhan kewajiban penurunan emisi GRK oleh NSA dan penurunan emisi GRK yang dilakukan oleh Pemerintah dengan menggunakan APBN atau melalui kerjasama internasional secara otomatis akan dimasukkan sebagai bagian dari pemenuhan target NDC. Pemenuhan kewajiban oleh NSA dan Pemerintah dengan menggunakan APBN akan masuk sebagai bagian dari target 29%, sementara yang melalui kerjasama internasional akan mengisi bagian dari target 29% ke 41% sebagaimana yang disampaikan dalam First NDC Indonesia.

Sementara itu, kredit karbon yang dihasilkan dari kegiatan penurunan emisi GRK secara sukarela oleh NSA tidak dapat serta merta dimasukkan dalam NDC. NSA sebagai pemilik hak atas kredit karbon dapat menjual sertifikatnya kepada pelaku usaha domestik, kepada Pemerintah, bahkan dapat menjualnya di tingkat internasional.

Apabila akan menjual sertifikat ke tingkat internasional NSA harus mendapatkan otorisasi dari Pemerintah, dan untuk setiap penjualan tersebut Pemerintah dapat mengambil pungutan antara 3-5% dari sertifikat yang dijual untuk dimasukkan dalam NDC Indonesia.

Opsi lain yang dapat dilakukan oleh Pemerintah untuk mendapatkan hak atas karbon kredit adalah dengan menerapkan domestic market obligation (DMO), yang mana sejumlah tertentu dari karbon kredit harus dijual di dalam negeri, baik kepada NSA yang memiliki kewajiban penurunan emisi GRK maupun kepada Pemerintah.

Perlu diingat bahwa penjualan sertifikat oleh NSA, baik di tingkat domestik maupun internasional adalah sebagai bagian dari upaya untuk mendapatkan tingkat pengembalian (atau disebut juga dengan Internal Rate of Return – IRR) yang lebih baik dari kegiatan penurunan emisi GRK yang dilakukan secara sukarela.

Pemerintah juga dapat melakukan perdagangan karbon melalui mekanisme yang ditetapkan dalam Pasal 6.2 Persetujuan Paris. Apabila NDC Indonesia sudah terpenuhi, maka Pemerintah dapat menjual hasil penurunan emisi GRK ke negara-negara yang membutuhkan, yang mana hasil penjualan hasil mitigasi ini sepenuhnya menjadi hak Pemerintah.

Hal krusial dalam penetapan kebijakan karbon Untuk dapat memenuhi target NDC, Pemerintah perlu melakukan berbagai langkah, sebagai berikut:

  1. Penetapan kebijakan sebagai salah satu strategi pemenuhan target NDC.

Dalam hal ini Pemerintah dapat menetapkan hal-hal berikut:

  • Peraturan perundang-undangan yang mewajibkan penurunan emisi GRK terhadap setiap pelaku usaha yang kegiatan produksinya menghasilkan emisi GRK agar target pemenuhan emisi GRK dapat tercapai. Norma hukum kewajiban ini harus diatur pada tingkat Undang-Undang (UU) sesuai dengan ketentuan pembentukan peraturan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia
  • Ruang lingkup emisi GRK yang akan diwajibkan dan jenis kebijakan karbon (pengaturan/perijinan, perdagangan karbon, pajak/cukai karbon) untuk setiap sektor. Mengingat kompleksitas penerapan kebijakan karbon, Pemerintah perlu memprioritaskan implementasi kebijakan karbon untuk 1-2 sektor, sebagai bagian dari pembelajaran, sambil mempersiapkan pengaturan untuk sektor lainnya.
  • Kontribusi setiap kebijakan karbon terhadap pemenuhan NDC. Penetapan kontribusi sangat penting dalam penyusunan desain kebijakan karbon. Sebagai contoh, Pemerintah dapat menetapkan kontribusi perdagangan emisi terhadap NDC sektor energi, misalnya, 50% berasal dari pembangkitan listrik.
  • Distribusi kewajiban penurunan emisi GRK kepada setiap pelaku usaha yang wajib menurunkan emisi GRK. Dengan ditetapkannya kontribusi sektor, misalnya sektor energi, terhadap pemenuhan target NDC, maka dalam desain kebijakan perdagangan emisi akan dapat ditetapkan batasan, atau sering disebut dengan cap. Dalam hal pembangkitan listrik, cap akan ditetapkan untuk setiap pembangkit listrik yang wajib menurunkan emisi GRK. Cap inilah yang wajib untuk dipenuhi oleh setiap fasilitas yang menghasilkan emisi GRK;
  • Mekanisme MRV (Monitoring, Reporting dan Verification) dan enforcement. Mekanisme MRV dan enforcement ini menjadi salah satu kunci keberhasilan penerapan kebijakan karbon. Dengan adanya mekanisme MRV yang harus dipenuhi oleh pelaku usaha, maka Pemerintah dapat melakukan enforcement apabila pelaku usaha tidak memenuhi kewajibannya.
  • Perumusan hak atas kepemilikan dan pengalihan upaya pelepasan atau penurunan emisi GRK/kredit perdagangan karbon (carbon rights) yang dilakukan secara hati-hati dan bertujuan tidak hanya untuk mememenuhi azas kepastian hukum dan kepentingan pemenuhan target NDC, namun juga kebutuhan insentif fiscal-non fiskal yang dapat memotivasi NSA dalam berperan aktif dalam upaya penurunan emisi GRK di Indonesia
  1. Pembentukan atau penugasan institusi untuk mengimplementasikan kebijakan karbon.

Adanya satu institusi terintegrasi yang akan bertanggungjawab langsung kepada Presiden terkait operasionalisasi kebijakan karbon secara transparan dan efisien, yang mampu mengkoordinasikan semua sektor yang berkontribusi terhadap emisi GRK, merupakan salah satu kunci kesuksesan implementasi kebijakan karbon.

Untuk itu, Pemerintah perlu membentuk atau menugaskan satu institusi yang akan bertanggungjawab untuk mengimplementasikan kebijakan karbon, yang anggota-anggotanya berasal dari Kementerian/Lembaga terkait dan pemangku kepentingan lain. Tugas dan tanggung jawab institusi ini di antaranya adalah sebagai berikut:

  • Memastikan dan memonitor pencapaian target NDC;
  • Menyusun metodologi penghitungan dan MRV penurunan emisi GRK;
  • Menyusun mekanisme perdagangan emisi dan perdagangan sertifikat untuk memenuhi kewajiban penurunan emisi GRK;
  • Menerbitkan ijin emisi dan melaksanakan perdagangan emisi untuk memenuhi kewajiban penurunan emisi GRK oleh pelaku usaha;
  • Melakukan pembelian kredit karbon, secara langsung atau melalui institusi pemerintah lainnya dan dari NSA apabila dibutuhkan;
  • Menyusun prosedur dan melaksanakan penjualan/pembelian internationally transferred mitigation outcome (ITMO) sesuai kebutuhan;
  • Menyusun prosedur dan memberikan otorisasi untuk perdagangan sertifikat internasional oleh NSA;
  • Menyusun mekanisme dan melakukan pengawasan atas pemenuhan kewajiban penurunan emisi GRK;
  1. Peningkatan kapasitas.

Salah satu komponen krusial dalam penerapan kebijakan karbon adalah peningkatan kapasitas setiap pihak yang terlibat dalam penerapan kewajiban penurunan emisi GRK, baik dari sisi Pemerintah maupun pelaku usaha. Kesamaan tingkat pengetahuan atas kewajiban penurunan emisi GRK dan strategi pencapaian NDC, termasuk dalam hal MRV dan enforcement, sangat diperlukan untuk dapat mengimplementasikan kebijakan karbon secara efektif dan efisien.

  1. Penyediaan insentif untuk kegiatan penurunan emisi sukarela.

Untuk mendorong pelaksanaan kegiatan penurunan emisi GRK secara sukarela Pemerintah dapat menyediakan insentif, fiskal dan non-fiskal, bagi NSA yang tidak memiliki kewajiban penurunan emisi GRK.

–##–

* Paul Butarbutar merupakan salah satu penggiat yang aktif dalam kegiatan penurunan emisi gas rumah kaca. Sejak tahun 2003 telah mengembangkan puluhan proyek penurunan emisi GRK dalam sektor-sektor seperti energi terbarukan, energi efisiensi, limbah pertanian, sampah perkotaan, gas, dan kehutanan. Termasuk di dalamnya adalah memfasilitasi investasi untuk proyek CDM dan VCS. Saat ini menjabat sebagai Direktur Eksekutif Masyarakat Energi Terbarukan Indonesia (METI), juga membangun proyek energi terbarukan bersama impact investor, serta aktif dalam perdagangan karbon untuk pasar sukarela dan perdagangan sertifikat energi terbarukan. Kuki Soejachmoen, Andri Akbar Marthen dan Imelda Heniette turut menjadi “reviewers” dalam tulisan ini.